24 жовтня, 2018

Мирослава Білак

д.ю.н., професор кафедри теорії права та прав людини УКУ

ВИСНОВОК

щодо вирішення питань, порушених у конституційному поданні Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини про відповідність Конституції України (конституційність) положень абзацу першого пункту 40 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України

  1. Предмет конституційного спору.

Суб’єкт права на конституційне подання – Уповноважений Верховної Ради України з прав людини – звернувся до Конституційного Суду України з проханням визнати таким, що не відповідає положенням частини першої статті 8 та частини першої у поєднанні із частиною другою статті 32 Конституції України абзац перший пункту 40 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України (далі – Кодекс) в частині, що передбачає право Міністерства фінансів України (далі – Мінфін) на отримання інформації, що містить персональні дані.

В обгрунтуванні своїх тверджень, суб’єкт права на конституційне подання зокрема зазначив, що аналіз змісту абзацу першого пункту 40 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Кодексу вказує на  те, що законодавець передбачив право державного органу на втручання в особисте життя особи шляхом збору та зберігання персональних даних особи без її згоди, не закріпивши критеріїв визначення їх видів та обсягу, періодів часу, яких мають стосуватись персональні дані, строку їх зберігання, тобто не передбачив межі дискреційних повноважень. Відповідно, державний орган може на власний розсуд збирати будь-які персональні дані особи, за будь-який період і зберігати їх протягом невизначеного часу, самостійно визначати, чи необхідно повідомляти особу про зібрану інформацію. Таким чином, оскаржуваним положенням Кодексу встановлено дискрецію органу державної влади у вирішенні питання про зміст та обсяг персональних даних, які збираються та зберігаються, проте чітко не визначено меж.

Відтак, оскаржуване положення, яке регулює повноваження державного органу щодо збору персональних даних особи, передбачене в абзаці першому пункту 40 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Кодексу, свідчить про недотримання принципу правової визначеності як елемента принципу верховенства права, гарантованого частиною першою статті 8 Основного Закону України, що призведе до порущення права особи на повагу до приватного життя гарантованого частиною першою статті 32 Конституції України.

 

  1. Питання, порушені суддею Конституційного Суду України до Школи права Українського католицького університету, що виникли у зв’язку з підготовкою справи до розгляду.

 

Згідно з пунктом 6 частини четвертої статті 59 Закону України «Про Конституційний Суд України», пунктом 6 частини першої параграфа 43 Регламенту Конституційного Суду України суддя – доповідач Конституційного Суду України  О.М.Литвинов у справі щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень абзацу першого пункту 40 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Кодексу, надіслав лист від 27.04.2018 № 347-16/1272, в якому просить окреслити наукові підходи до вирішення питань, порушених у конституційному поданні, а також дати відповіді на такі запитання:

– якою може бути легітимна мета надання Мінфіну права на отримання інформації, що містить персональні дані, у сенсі частини другої статі 32 Конституції України;

– чи може легітимна мета втручання у приватне життя людини, зокрема, на підставі оспорюваних положень Кодексу, досягатися непропорційними засобами у розумінні частини другої статті 32 Основного Закону України;

– якщо ні, то чи передбачає вимога пропорційності при досягненні легітимної мети такого втручання необхідність дотримання законодавцем, зокрема, при ухваленні положень абзацу першого пункту 40 Розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Кодексу, юридичної визначеності як елемента конституційного принципу верховенства права в контексті встановлення меж дискреції органу публічної влади.

 

 

 

  • Юридичний аналіз питань, сформованих в контексті конституційного подання.

Питання дискреції

Предметом конституційного подання є дискреційні повноваження органу державної влади, які не обмежені законодавстом, що створює підгрунтя для свавілля з боку суб’єктів владних повноважень. Втім дискреція – не завжди створює фундамент для свавілля, якщо вона має чіткі критерії чи стандарти її здійснення.

Основна ідея дискреції полягає у тому, що внутрі визначеної сфери публічної влади, її суб’єкти повині реагувати на цілі, і потім уже на політику і стратегію досягнення. Для ідентифікації і інтерпретації цілей, важливо для дискреції визначити стандарти і процедури, в межах яких необхідно слідувати органам влади для досягнення цих цілей. Дискреція важлива, коли суб’єкти владних повноважень маючи певний рівень свободи і незалежності можуть здійснювати владу в публічних інтересах в як найкращий спосіб, захищаючи права і свободи особи[1]. Для ефективного здійснення дискреційних повноважень особливе значення має належна процедура, що врівноважує владний вплив і приватні інтереси особи[2]. В такий спосіб держава забезпечує відповідальність за ухвалені нею рішення перед людиною, як того вимагає доктрина суспільного договору.

Свавільна влада стає категорією недозволеної поведінки і є несумісною з верховенством права, бо внаслідок договору має місце уповноваження не на державну владу як таку, а на її здійснення з чітко визначеною метою і завданнями – забезпечити людині «зручне, безпечне й мирне співжиття» шляхом збереження життя, здоров’я, свободи і власності людини[3]. Ось чому важливим керівництвом у здійсненні дискреційних повноважень є визначені в Конституції України принцип верховенства права (стаття 8) і принцип законності (стаття 19). У поєднанні ці принципи означають, що будь-які дії чи рішення, які виходять поза межі наданої їм влади або, які порушують той чи інший правовий принцип, є нікчемними і нелегітимними, тобто такими, що не мають законної сили.

  1. Якою може бути легітимна мета надання Мінфіну права на отримання інформації, що містить персональні дані, у сенсі частини другої статі 32 Конституції України.

 

Право на повагу до приватного життя

Згідно із положенням частини другої статті 32 Конституції України не допускається збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини. Сенс цього положення необхідно розглядати через три його важливі складові: 1) права – на особисте і сімейне життя; 2) мета – недопуск поширення конфіденційної інформації про особу; 3) заходи для її досягнення – без згоди особи, або у випадках, визначених у законі стосовно інтересів національної безпеки, економічного добробуту та прав людини.

Як зазначив Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 20 січня 2012 року (справа №2-рп/2012), даючи офіційне тлумачення частини першої та другої статті 32 Конституції України, інформація про особисте та сімейне життя особи (персональні дані про неї) – це будь-які відомості чи сукупність відомостей про фізичну особу, яка ідентифікована або може бути конкретно ідентифікована, а саме: національність, освіта, сімейний стан, релігійні переконання, стан здоров’я, матеріальний стан, адреса, дата і місце народження, місце проживання та перебування тощо, дані про особисті майнові та немайнові відносини цієї особи з іншими особами, зокрема членами сім’ї, а також відомості про події та явища, що відбулися або відбуваються у побутовому, інтимному, товариському, професійному, діловому та інших сферах особи, за винятком даних стосовно виконання повноважень особою, яка займає посаду, пов’язану зі здійсненням функцій держави або органів місцевого самоврядування. Така інформація про фізичну особу та членів її сім’ї є конфіденційною і може бути поширена тільки за їх згодою, крім випадків, визначених законом і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини.

Положення статті 32 Конституції України кореспондують з положеннями статті 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі – Конвенція), яка захищає право на повагу до приватного життя. Узагальнюючи це право, за твердженням професора С.Шевчука, можна виділити чотири основні складові цього права: інформаційна (що включає в себе такі аспекти, як поширення відомостей про особу, збір та обробка персональних даних); фізична (захист фізичної недоторканності особи); комунікативні (безпека та приватність листування, електронної пошити, телефонних розмов та інших видів приватних комунікацій); просторова (охоплює поняття дому, робочого місця, тобто безпосереднього середовища особи)[4]. Хоча Європейський суд з прав людини (далі – ЄСПЛ ) з метою захисту права на повагу до приватного життя, значно розширює його розуміння.

Деталізація нормативного змісту положення статті 32 Конституції України здійснена у Законі України «Про захист персональних даних» (далі – Закон), який регулює правові відносини, пов’язані із захистом і обробкою персональних даних, і спрямований на захист основоположних прав і свобод людини і громадянина, зокрема права на невтручання в особисте життя, у зв’язку з обробкою персональних даних (частина перша статті 1 цього Закону).

Питання, порушені в конституційному поданні щодо здійснення повноважень з контролю за дотриманням бюджетного законодавства в частині моніторингу пенсій, допомог, пільг, субсидій, інших соціальних виплат Мінфін має право на безоплатне отримання інформації, що містить персональні дані, є дискреційними і потенційно знаходяться в конфлікті з правами та законними інтересами фізичних осіб – власників персональних даних, які захищені Законом. Оскільки для отримання та обробки таких персональних даних Мінфіном згідно Кодексу (пункт 40 «Перехідних положень») не потребує отримання на це згоди фізичних осіб.

Законом (стаття 25) дозволено обмеження його дії щодо:

  • принципів обробки персональних даних (стаття 6)
  • вимоги щодо обробки чутливих даних (стаття 7)
  • права суб’єкта персональних даних Закону (стаття 8)

Таке обмеження можливе (стаття 25 Закону)  лише:

  • у випадках, передбачених законом,
  • наскільки це необхідно у демократичому суспільстві в інтересах національної безпеки,
  • економічного добробуту або захисту прав і свобод суб’єктів персональних даних чи інших осіб.

Дозволяється обробка персональних даних без застосування положень цього Закону, якщо така обробка здійснюється:

  • фізичною особою виключно для особистих чи побутових потреб;
  • виключно для журналістських та творчих цілей, за умови забезпечення балансу між правом на повагу до особистого життя та правом на свободу вираження поглядів.

В останньому пункті законодавець визначає вимоги до обробки персональних даних без застосування цього Закону. Однією з таких вимог є умова забезпечення балансу між правами, який лежить в основі принципу пропорційності. Тобто йдеться про необхідне забезпечення у правовому регулюванні, розумного балансу публічних і приватних інтересів, відповідно до якого цілі обмежень прав мають бути істотними, а засоби їх досягнення обґрунтованими і мінімально обтяжливими для осіб, чиї права обмежуються.

Кодекс не забезпечує необхідний баланс публічних і приватних інтересів, оскільки не визначено порядок щодо отримання, обробки і захисту персональних даних, за яких обставин такі заходи можуть бути вжиті чи, які правила мають бути дотримані, не встановлює обмежень щодо давності інформації або тривалості її зберігання. Іншими словами, Кодекс не містить належної процедури отримання, обробки і захисту персональних даних, а значить і не містить відповідальності держави за можливі зловживання.

Хоча відповідно до підпункту 24-1 пункту 4 Положення про Міністерство фінансів України, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 20 серпня 2014 року № 375 Мінфін здійснює на підставі результатів аналізу персональних даних та інформації, що містить банківську таємницю, верифікацію та моніторинг достовірності інформації, поданої фізичними особами для нарахування та своєчасного і в повному обсязі отримання соціальних виплат, пільг, субсидій, пенсій, заробітних плат, інших виплат, що здійснюються за рахунок коштів державного та місцевих бюджетів, коштів Пенсійного фонду України, фондів загальнообов’язкового державного соціального страхування, та визначає порядок отримання, обробки та захисту такої інформації. Втім останнє положення, не встановлює меж таких повноважень.

Таким чином, за відсутності належної процедури отримання, обробки та захисту такої інформації, дії держави виглядають надмірними для досягнення поставленої мети, навіть, якщо такі дії здійснювалися б у випадках, передбачених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту або захисту прав людини (стаття 32 Конституції України).

Скажімо, визначені Кодексом повноваження Мінфіну на отримання інформації, яка містить персональні дані, здійснюється в інтересах економічного добробуту і має легітимну мету. Наприклад, під час встановлення державою субсидій населенню існує необхідність здійснити моніторинг чи перевірку достовірності інформації про персональні дані стосовно осіб, які претендують на отримання субсидій. Це робиться для того, щоб ті, хто насправді потребує допомоги, її отримував. А ті, хто просто приховує свої доходи, не змогли користуватися субсидіями. Однак, для забезпечення цієї цілі, законодавчо повинні бути визначені межі отримання, обробки та захисту такої інформації.  

Порядок отримання інформації про персональні дані так, як він визначений зараз у положенні статті 40 Кодексу, не відповідає основній меті держави, передбаченій в статті 32 Конституції України – недопуск поширення конфіденційної інформації про особу з метою забезпечення захисту права особисте і сімейне життя. Наслідки застосування дискреції Мінфіну у такому випадку, зменшують цінність цього права, що не узгоджується зі статтею 3 Конституції України, яка гарантує захист права на людську гідність.

Захист права на людську гідність

Говорячи про здійснення легітимної мети дискреційних повноважень Мінфіну, то в якості її критеріїв є положення статті 3 Конституції України, яка спрямована на забезпечення поваги до права на людську гідність та індивідуалізує завдання політики держави, яка не може призвести до поразки чи підриву індивідуальних прав особи іншими загальними чи пов’язанами з ними завданнями. Держава відповідно до згаданої статті, по своїй природі повинна визнавати і забезпечувати індивідуальні інтереси, які визначають мету і сенс державної політики. Це означає, що нормативно-правове регулювання має демонструвати наміри, які визначатимуть баланс публічних і приватних інтересів, захист прав особи. Таким чином, такі наміри повинні базуватися на обов’язках владних органів забезпечувати захист права на людську гідність.

Слід зазначити, що згідно з практикою Конституційного Суду України поняття «повага» до гідності особи в контексті статі 3 Конституції України інституалізовано не лише негативний обов’язок держави утримуватися від діянь, які посягли б на права людини на життя та повагу до її гідності, а й позитивний обов’язок держави, який полягає зокрема, у забезпеченні належної системи національного захисту конституційних прав людини шляхом розроблення відповідного нормативного регулювання; впровадженні ефективної системи захисту життя, здоров’я та гідності людини; створенні умов для реалізації людиною її фундаментальних прав і свобод; гарантуванні порядку відшкодування шкоди, заподіяної внаслідок порушень конституційних прав людини; забезпеченні невідворотності відповідальності за порушення конституційних прав людини (Рішення Конституційного Суду України від 24 квітня 2018 року № 3-рп/2018).

Як зазначив німецький доктор права Б. Шлоер, у правовій державі ціль так чи інакше має бути визначена з правової точки зору, те саме стосується й адресатів. У такому разі прийняття виваженого рішення означає встановлення різноманітних пріоритетів, тобто певної ієрархії, хоч би якого виду вона не була[5].

Якщо теоретично уявити собі певну правову систему, в якій існувала б абсолютна рівноцінність усіх прав, то в ній навряд чи можна було б застосувати принцип адекватності (тобто пропорційності). Приймати виважене рішення дає змогу саме ієрархічна різниця між правами; в будь-якому випадку, виходячи з елементарної логіки, така різниця має існувати, оскільки в іншому випадку правова система заблокувала б себе[6].

Передбачені частиною другою статті 32 Конституції України і статтею 25 Закону виключні випадки втручання держави в сферу права на приватне життя, є загальним обов’язком держави запобігати різним небезпекам. Правовий ранг цієї цілі держави випливає з Конституції України і виражає сутність держави. Але цей обов’язок держави не є прямою довільною підставою для втручання у право на приватне життя особи за допомогою конкретних заходів. Для цього необхідне конкретне законодавче забезпечення, що випливає з положень самої статті 32 Конституції України та пункту 1 частини першої статті 92 Конституції України, які передбачають конкретну необхідність визначення законом випадків, обробки конфіденційної інформації про особу.

Саме слово «моніторинг», вжите у статті 40 «Перехідних положень» Кодексу, означає комплекс наукових, технічних, технологічних, організаційних та інших засобів, які забезпечують систематичний контроль (стеження) за станом та тенденціями розвитку природних, техногенних та суспільних процесів[7]. Тому, якщо говорити в контексті Конституції України про правовий ранг цілі проведення моніторингу Мінфіном, то така ціль не підпадає під жоден із зазначених вище випадків (статті 32 Конституції України і стаття 25 Закону про захист персональних даних), коли держава може здійснити відповідне втручання у право на приватне життя. Тобто необхідність проведення моніторингу, не є таким наскільки це необхідно у демократичному суспільстві в інтересах національної безпеки, що підпадає під гарантії статті 32 Конституції України.

Отже легітимність мети втручання у приватне життя людини згідно зі статтею 32 Конституції України і статтею 25 Закону здійснюються лише у випадках: визначеними законом, наскільки це необхідно у демократичому суспільстві в інтересах національної безпеки, економічного добробуту або захисту прав і свобод суб’єктів персональних даних чи інших осіб.

 

  1. Чи може легітимна мета втручання у приватне життя людини, зокрема, на підставі оспорюваних положень Кодексу, досягатися непропорційними засобами у розумінні частини другої статті 32 Основного Закону України.

 

Питання пропорційності пов’язане з питанням щодо встановлення меж діям держави, у випадку порушення яких вони стають невідповідними, оскільки такі дії є надмірними для досягнення певної цілі. Якщо говорити про конкретну публічну ціль, заради якої Кодекс наділяє Мінфін повноваженнями з контролю за дотриманням бюджетного законодавства в частині моніторингу, отримувати інформацію, що містить персональні дані, то вона є непропорційною по відношенню до індивідуальних інтересів фізичних осіб – суб’єктів персональних даних.

Положення статті 3 Конституції України, які закріплюють для людини найважливіші чинники – її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпеку – визначають як «найвищі» соціальні цінності. Тобто в Конституції України закріплюється певна ієрархія цінностей, які можуть виступати критерієм пропорційного втручання держави в приватну сферу[8].

          Положення статті 32 Конституції України корелюють з положеннями статті 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі – Конвенція), яка гарантує право на повагу до приватного і сімейного життя і передбачає:

  1. Кожен має право на повагу до свого приватного і сімейного життя, до свого житла і кореспонденції.
  2. Органи державної влади не можуть втручатись у здійснення цього права, за винятком випадків, коли втручання здійснюється згідно із законом і є необхідним у демократичному суспільстві в інтересах національної та громадської безпеки чи економічного добробуту країни, для запобігання заворушенням чи злочинам, для захисту здоров’я чи моралі або для захисту прав і свобод інших осіб.

«Відповідно до закону»

Для того щоб втручання не суперечило статті 8 Конвенції, як зазначив Європейський суд з прав людини (далі – ЄСПЛ) у справі «Ротару проти Румунії» (Rotaru v.Romania), воно мало б здійснюватися «згідно із законом», мати законну мету, як цього вимагає пункт 2 статті 8, а також бути необхідним у демократичному суспільстві для досягнення цієї мети. В цілому тлумачення поняття «відповідно до закону» добре розвинуто в практиці Європейського Суду (Постанова Великої Палати у справі «S.  і Марпер проти Об’єднаного Королівства» ( S. and Marper v. United Kingdom).

В іншій справі «Авілкіна і інші (Avilkina and Others) проти Російської Федерації», зокрема: «…95. Європейський суд нагадує у своїй міцно встановленій прецедентній практиці, згідно з якою формулювання «відповідно до закону» вимагає, щоб спірна міра мала визначену основу в національному законодавстві і була сумісною з принципом верховенства права, який прямо згаданий в преамбулі Конвенції і втілений в об’єкті і цілях статті 8 Конвенції. Таким чином закон повинен однаково бути доступним і передбачуваним, тобто сформульований з достатньою точністю, що дозволяє особі регулювати свої дії, при необхідності, після відповідної консультації. Щоб національне законодавство відповідало цим вимогам, воно повинно надавати адекватний правовий захист проти свавілля і, відповідно, передбачати з достатньою ясністю межі повноважень, якими наділені компетентні органи, і спосіб їх реалізації» (Див. Постанова Європейського Суду від 2 серпня 1984 року у справі «Мелоун проти Сполученого Королівства» (Malone v. United Kingdom), Постанова Великої Палати у справі Ротару проти Румунії (Rotaru v.Romania) тощо)[9].

У цій самій справі: «37…..Європейський Суд вважає суттєвим в даних обставинах наявність детальних правил, які регулюють область і застосування заходів, а також мінімальні гарантії, які стосуються процедур передачі такої інформації, тим самим забезпечуючи достатні гарантії проти загрози зловживання і свавілля» (Див. Постанова Великої Палати у справі «S. і Марпер проти Сполученого Королівства»)[10].

Зважаючи на викладене, у контексті конституційного подання, Кодекс не визначає навіть мінімальних гарантій захисту персональних даних, які наприклад, містяться в Законі. Серед таких гарантій захисту, є необхідність визначення порядку обробки персональних даних[11]. Володільці пересональних даних повинні визначити:

  • мету та підстави обробки персональних даних;
  • категорії суб’єктів персональних даних;
  • склад персональних даних;
  • порядок обробки персональних даних:
  • спосіб збору, накопичення персональних даних;
  • строк та умови зберігання персональних даних;
  • умови та процедуру зміни, видалення або знищення персональних даних;
  • умови та процедуру передачі персональних даних та перелік третіх осіб, яким можуть передаватися персональні дані;
  • порядок доступу до персональних даних, які здійснюють обробку, а також суб’єктів персональних даних;
  • заходи забезпечення захисту персональних даних;
  • процедуру збереження інформації про операції, пов’язані з обробкою персональних даних та доступом до них[12].

Таким чином, Кодексом не передбачена належна процедура, яка б встановлювала межі втручання Мінфіну в сферу приватного життя. Вказана процедура збору персональних даних не відображає забезпечення попорційності публічних і приватних інтересів, не передбачає жодних гарантій зберігання такої інформації, а також процедури нагляду, ні під час здійснення заходів такого втручання, ні після нього. Тому, не можна сказати що положення Кодексу передбачають належну процедуру обробки конфіденційної інформації, яка повинна здійснюватися «відповідно до закону».

Практика ЄСПЛ у цьому питанні свідчить по те, що принцип верховенства права вимагає, щоб у національному праві існували достатні гарантії захисту людини від свавільного втручання держави у здійснення особою прав, гарантованих Конвенцією. Якщо ж таких гарантій у національному праві немає, тоді Суд приходить до висновку, що втручання держави у права людини не можна визнавати таким, що здійснюється «відповідно до закону» – в такому розумінні, як цей вираз тлумачиться Судом[13].

Обов’язковим для України є дотримання принципу пропорційності при визначенні змісту обмежень «згідно з законом» на конституційні права, перелічені у статтях 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 39, 41, 42, 43, 44, 47, 54 Конституції України, відповідно до інтересів національної безпеки та охорони громадського порядку, здоров’я та моральності населення, захисту прав та свобод інших людей тощо[14]. Такий висновок грунтується на визнанні обов’язковою і без спеціальної угоди юрисдикції Європейського суду з прав людини в усіх питаннях, що стосуються тлумачення і застосування Конвенції для України, тобто для всіх державних та муніципальних органів, фізичних та юридичних осіб[15]. Ось чому принцип пропорційності є обов’язковим для українських судів при визначенні змісту обмежень «згідно з законом» на ці права відповідно до суспільних інтересів[16].

Отже, критерієм у визначенні пропорційності засобів держави для досягнення нею мети виступають положення статті 3 Конституції України, які не можуть мати меншу цінність в порівнянні із частиною другою статті 32 Конституції України, яка дозволяє втручання держави в сферу приватного життя – лише у випадках встановлених законом, в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини. Втручання держави не може суперечити статті 8 Конвенції, яке має здійснюватися «відповідно до закону», мати законну мету і тільки пропорційними методами, як цього вимагає пункт 2 вказаної статті, а також бути необхідним у демократичному суспільстві для досягнення цієї мети.

 

  1. Чи передбачає вимога пропорційності при досягненні легітимної мети такого втручання необхідність дотримання законодавцем, зокрема, при ухваленні положень абзацу першого пункту 40 Розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Кодексу, юридичної визначеності як елемента конституційного принципу верховенства права в контексті встановлення меж дискреції органу публічної влади.

 «Свавільність» як пряма антитеза «верховенства права»[17].

Утримання держави від свавільного втручання в сферу приватного життя особи, є негативним обов’язоком держави (Рішення Конституційного Суду України від 24 квітня 2018 року № 3-рп/2018), що цілком узгоджується з принципом верховенства права (стаття 8 Конституції України) і запереченням свавільних дій влади.

Поняття «свавільність» має на увазі розсуд, що характеризується відсутністю критеріїв, які повинні регулювати такий розсуд. Такий підхід зумовлений саме необхідністю забезпечення правової визначенності та передбачуваності, а відтак, і стабільності суспільних відносин. Особа, аби бути повноправним членом суспільства і повністю реалізовувати своє право на вільний розвиток особистості, повина мати змогу вивіряти свої дії та вчинки, передбачувати їх наслідки[18].

Як зазначив Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 22 вересня 2005 року № 5-рп/2005 у свой юридичній позиції: «Із конституційних принципів рівності і справедливості випливає вимога визначеності, ясності і недвозначності правової норми, оскільки інше не може забезпечити її однакове застосування, не виключає необмеженості трактування у правозастосовній практиці і неминуче призводить до сваволі» (абзац другий підпункту 5.4 пункту 5 мотивувальної частини).

Виходячи з того, що загальний принцип відповідності верховенству права вимагає від національного права містити «міру юридичного захисту від свавільних втручань органів державної влади у права» особи, ЄСПЛ зазначив: не відповідатиме верховенству права – «якщо юридичну дискрецію, надану виконавчій владі, буде сформульовано мовою повноважень, не поставлених у рамки». Віповідно до цього – «закон повинен вказувати на обсяг будь-якої дискреції, якою наділяється компетентний орган, і на спосіб її здійснення з достатньою чіткістю (with sufficient clarity) […], з тим щоб забезпечити особу достатнім захистом від свавільного втручання»[19].

Тобто принцип правової визначеності як елемент принципу верховенства права вимагає законодавчого закріплення механізму запобігання свавільного втручання органів публічної влади в межах дискреції у  права і свободи особи.

 

Належна правова процедура

Наявність критеріїв розсуду державних органів свідчить про необхідність дотримання належної процедури[20], яка визначає межі дискреційних повноважень органів влади.

Формула «справедливої процедури» у субстантивному розумінні є джерелом «субстантивних свобод основоположного характеру»[21], до яких відноситься і передбачене в статті 32 Конституції України право на повагу до приватного життя особи, а тому повинно застосовуватись як засіб невиправданого втручання в реалізацію свободи. При цьому принцип верховенства права вимагає, щоб самі процедури були належними та справедливими в сенсі Конвенції, положення якої містять принцип верховенства права, які також захищають процедурні права.

Дискреційні повноваження стосовно публічних інтересів мають привілейовану роль у порівнянні з індивідуальними інтересами, які часто  залишаються не захищеними і, тому потребують мінімальних процедурних гарантій захисту. Рівень процедурної точності повинен бути пропорційним до важливості цих прав, які зачіпаються. Тому для дискреційних повноважень необхідно важливим є розуміння того, що вони повинні: 1) здійснюватися відповідно до визначеної політики держави, 2) враховувати індивідальні інтереси, які можуть зазнавати ефекту з боку влади, 3) забезпечувати захист процедурних прав особи[22].

Таким чином, процедурні права необхідно враховувати для рівня точності рішень влади, що балансують з природою і важливістю публічних і приватних інтересів. Тобто йдеться про теорію регулювання внутрі публічного правової моделі, належних процедур, оскільки вони є дійсно важливим і індивідуалізованим завданням у визначенні процедурних прав[23].

Тому важливим є застосування концепції належної правової процедури, яка трансформована у країнах континентальної Європи у вигляді принципу пропорційності[24], мета якої є захистити особу від свавілля суб’єктів владних повноважень. Саме належна процедура наповнює зміст діяльності владних органів, визначає принципи і правила здійснення ними дискреційних повноважень, таким чином, встановлює обмеження щодо них та запобігає їхньому свавільному застосуванню.

Таким чином, пропорційність повинна забезпечуватися між відносною важливістю прав і інтересами носіїв персональних даних та рівнем точності, який має бути досягнутий у визначенні законодавцем належних процедур зокрема, при ухваленні положень абзацу першого пункту 40 Розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Кодексу, юридичної визначеності як елемента конституційного принципу верховенства права в контексті встановлення меж дискреції органу публічної влади.

У цьому зв’язку, Конституційний Суд України у ряді своїх Рішень від 28 лютого 2018 року №2-р/2018 та від 26 квітня 2018 року № 4-рп/2018 вказав на важливість дотримання законодавцем належних правових процедур, передбачених Конституцією України.

 

  1. Підсумки.

Викладене дозволяє зробити наступні підсумки:

1) легітимною метою надання Мінфіну права на отримання інформації, що містить персональні дані у сенсі частини другої статті 32 Конституції України, яка корелює зі статтею 8 Конвенції, є випадки:

  • визначені законом;
  • наскільки це необхідно у демократичому суспільстві в інтересах національної безпеки;
  • економічного добробуту або захисту прав прав людини;

2) легітимна мета втручання у приватне життя людини, зокрема, на підставі оспорюваних положень Кодексу, не може досягатися непропорційними засобами у розумінні частини другої статті 32 Основного Закону України. Оскільки право на повагу до людської гідності (стаття 3 Конституції України) не може мати меншу цінність в порівнянні із частиною другою статті 32 Конституції України, яка не допускає збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, окрім конкретних випадків, визначених законом;

3) при досягненні легітимної мети втручання держави обов’язково повинна передбачатися вимога забезпечення пропорційності між відносною важливістю прав і інтересами носіїв персональних даних та рівнем точності, який має бути досягнутий у визначенні процедур органів публічної влади, в контексті встановлення законодавцем меж дискреції.

 

Висновок підготувала доктор юридичних наук, професор кафедри теорії права та прав людини Українського католицького університету Мирослава Білак. У висновку подану єдину позицію експертів Школи практичного права.

[1] D.J. Galligan, Discretionary Powers: A Legal Study of Official Discretion Oxford, 1986. P. 21-22.

[2] Див.: Висновок Українського католицького університету щодо конституційного подання Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини у справі про відповідність Конституції України (конституційність) положень частини шостої статі 216 Кримінального процесуального кодексу України.

[3] Головатий С.П. Книга третя. Верховенство права: від доктрини до принципу. – xliii-lvi – Київ: Видавництво «Фенікс», 2006. –  С.1426.

[4] Шевчук С. Судовий захист прав людини: Практика Європейського Суду з прав людини у контексті західної правової традиції. К.: Реферат, 2006. 362.

[5] Шлоер Б. Принцип адекватності в європейському публічному праві та його розвиток в українському адміністративному праві. // Право України. 2011. №4. С. 69-70.

[6] Там само. С. 69-70.

[7] https://uk.wikipedia.org/wiki/Моніторинг

[8] Див.: Шлоєр Б. Принцип адекватності в європейському публічному праві та його розвиток в українському адміністративному праві. // Право України. 2011. №4. С. 73.

[9] Постанова Європейського Суду з прав людини від 6 червня 2013 року. Справа «Авілкіна і інші (Avilkina and Others) проти Російської Федерації» (Скарга №1585/09) (Перша секція).

[10] Там само.

[11] Див.: Бем М.В. Практика Європейського суду з прав людини та ключові вимоги щодо захисту персональних даних в України. Львів, 23-28.03. 2015;  http://unba.org.ua/assets/uploads/news/post-relis/2015.03.23-04.03.18-mat7.pdf

[12] Там само. http://unba.org.ua/assets/uploads/news/post-relis/2015.03.23-04.03.18-mat7.pdf

[13] Головатий С.П. Книга друга. Верховенство права: від доктрини до принципу. – xliii-lvi – Київ: Видавництво «Фенікс»,2006. – С. 1188.

[14] Шевчук С. Основи конституційної юриспруденції. – Харків: Консум, 2002. С. 75.

[15] Шевчук С. Європейська конвенція про захист прав людини та основних свобод: практика застосування та принципи тлумачення у контексті сучасного українського праворозуміння// Практика Європейського суду з прав людини. Рішення. Коментарі. 1999. №2. С. 229-230.

[16] Шевчук С. Основи конституційної юриспруденції. – Харків: Консум, 2002. С. 75.

[17] Головатий С.П. Книга друга. Верховенство права: від доктрини до принципу. – xliii-lvi – Київ: Видавництво «Фенікс», 2006. С.1186

[18] Див. Шевчук С. Судовий захист прав людини: Практика Європейського Суду з прав людини у контексті західної правової традиції. К.:Реферат, 2006. С. 192-193.

[19] Case of Malone v.the United Kingdom, 2 August 1984, Series A, No. 82 para – Взято з книги Головатого С.П. Книга друга. Верховенство права: від доктрини до принципу. xliii-lvi., Київ: Видавництво «Фенікс»,2006.  С.1187.

[20] Див: Висновок Українського католицького університету щодо конституційного подання Уповноваженого Верховної ади України з прав людини у справі про відповідність Конституції України (конституційність) положень частини шостої статі 216 Кримінального процесуального кодексу України.

[21] Див.: Головатий С. Книга друга. Верховенство права: від доктрини до принципу. xliii-lvi, Київ: Видавництво «Фенікс»,2006. С.694.

[22] D.J. Galligan, Discretionary Powers: A Legal Study of Official Discretion, Oxford, 1986.P. 331-332.

[23] Там само. P.331-332.

[24] Шевчук С. Судовий захист прав людини: Практика Європейського Суду з прав людини у контексті західної правової традиції. К.:Реферат, 2006. С.71.